El artículo 49 de nuestra carta magna señala que el Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. Aquí yace la división de poderes producto de las revoluciones del siglo de las luces, que derrumbaron con ideas y con bayonetas la antigua concepción de que la soberanía residía en el monarca, quien concentraba todos los poderes, ya sea el de dictar las leyes (legislativo), el de ejecutar las leyes (ejecutivo) y el de proteger las leyes e impartir justicia (judicial). Luchas encabezadas por libres pensadores que en su anhelo de libertad, igualdad y fraternidad cuidaron por todos los medios que las nuevas formas de gobierno emanadas de una soberanía radicada en el pueblo, fuesen parlamentarias, presidencialista, centralistas o federalistas, no llevarán a los excesos y existiera un equilibrio entre dichos poderes. A esto se le ha llamado, en su todo o en sus partes, por algunos, como el diseño institucional, la arquitectura política, el andamiaje democrático o la estructura básica del sistema político moderno.
Comienzo con esta breve reflexión de mis tiempos universitarios cuando discutíamos en aulas sobre la importancia de que haya un equilibrio entre los Poderes. En este caso particular, me referiré a los contrapesos que tiene el Poder Legislativo frente al Ejecutivo Federal que tradicionalmente se asocia a dos aspectos concretos de los dineros, el primero es el relativo a la discusión y aprobación del proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) y el segundo a la revisión de la Cuenta Pública que se lleva a cabo por parte de la Auditoría Superior de la Federación (ASF) como máxima instancia de fiscalización de los recursos públicos en México. En otras palabras, uno de los principales frenos que tiene el Ejecutivo para hacer lo que se le plazca con los recursos públicos está en el control, supervisión, fiscalización y rendición de cuentas que derivan de las auditorías practicadas por la ASF a los programas, proyectos, contrataciones, obras y servicios del gobierno que comprende el gasto federal y federalizado (recursos federales que se transfieren a los estados y municipios).
De esta forma, la ASF tiene un rol estratégico para dotar de fuerza y dinamismo a nuestra democracia. No sólo porque es un actor fundamental para que se combata la corrupción y se exija transparencia, rendición de cuentas y eficiencia del gasto público, es decir, del gasto que se realiza por parte del gobierno federal o de los gobiernos estatales y municipales con los recursos federales, es decir, con el dinero de las mexicanas y los mexicanos que pagan cautivamente sus impuestos; sino también, para denunciar, perseguir y sancionar penal o administrativamente a particulares y servidores públicos que incurran en actos de corrupción o en faltas administrativas que impliquen un procedimiento disciplinario sancionador. La reforma constitucional de mayo de 2015 que dio origen al Sistema Nacional Anticorrupción (SNA), como las reformas secundarias de julio de 2016, le han dado mayores atribuciones y facultades a la ASF para desempeñar su rol fundamental en el equilibrio de poderes. Es por ello que la independencia y la transparencia en la designación de su titular debe cuidarse con altura de miras y un estricto escrutinio público que evite el nombramiento de un Auditor Amigo que contamine el prestigio, reconocimiento y profesionalismo de dicha Institución.
Retomando el tema de la revisión que la ASF realiza a la información contable, presupuestal y programática que se presenta anualizada (del 01 de enero al 31 de diciembre de un ejercicio fiscal) de la evolución de los recursos públicos (por ejemplo, tales como asignaciones: inicial, modificada, comprometida, ejercida devengada y disponible), el pasado martes 20 de febrero, la ASF a través del C.P. Juan Javier Pérez Saavedra, Auditor Especial de Cumplimiento Financiero, por ausencia del Auditor Superior de la Federación, presentó el Informe General Ejecutivo de la Cuenta Pública 2016 como complemento de los 1,865 informes individuales de las auditorías practicadas a diferentes instituciones y programas. Y sin afán de entrar a los temas alarmistas de nota roja como la “estafa maestra” o “los montos millonarios de los desvíos de recursos públicos”, que son objeto para el análisis jurídico de sanciones penales y administrativas, y que, en estos momento, tienden a ser la base de notas sensacionalistas, protagonista o escandalosas que contribuyen a la guerra de descalificaciones y a querer determinar la presunta culpabilidad o inocencia de unos y otros desde los medios, me gustaría enfatizar otro aspecto de alta relevancia y de un exquisito contenido técnico que podría ser un importante insumo para la construcción de una Agenda 2030, me refiero al apartado de riesgos de dicho informe.
Desde 2013 hasta el de 2016, la ASF ha identificado los principales riesgos que se detectan de sus auditorías, con la oportunidad de mostrar una visión lo más integral del funcionamiento del sector público. La metodología de administración de riesgos (MAR) parte de concebir a un riesgo como aquella situación que “tiene determinados efectos sobre la gestión del gobierno o en la aplicación de los recursos públicos que pueden darse en el futuro, o que ya se han materializado y, de no ser debidamente gestionados, continuarán presentándose”, los cuales pueden repercutir en gastos aplicados de forma inadecuada, en la utilización de recursos públicos para un fin distinto al que fueron destinados, el incumplimiento de objetivos y metas de las políticas y programas o en un deterioro de la imagen que la sociedad tiene del gobierno y del Estado. La ASF considera que hay tres tipos de riesgos, estratégicos, de rendición de cuentas/transparencia y de operación/gestión.
Los riesgos identificados en 2013 fueron:
1. Integridad gubernamental.
2. Cultura administrativa basada en la gestión de riesgos y cumplimiento de objetivos.
3. Rendición de cuentas del gasto federalizado.
4. Información sobre beneficiarios de los programas sociales.
5. Revelación de pasivos y gasto.
6. Integración efectiva de la participación ciudadana en la gestión de programas públicos.
7. Adquisiciones, contrataciones o inversiones que cumplen la norma pero que no representan las mejores condiciones para el Estado.
8. Proyectos de infraestructura sin planeación, supervisión ni seguimiento.
9. Participación de intermediarios en la dispersión del gasto público.
10. Subejercicios Operación.
11. Incorporación de Tecnologías de Información en el ejercicio gubernamental.
12. Programas públicos duplicados y sin coordinación.
13. Servicios suministrados por particulares.
En 2014 pasaron de 13 a 11 los riesgos identificados:
1. Información sobre beneficiarios de programas sociales.
2. Revelación de pasivos y gastos.
3. Integración efectiva de la participación ciudadana en la gestión de los programas públicos.
4. Adquisiciones, contrataciones o inversiones que cumplen la norma pero que no representan las mejores condiciones para el Estado.
5. Obra pública.
6. Participación de intermediarios en la dispersión del gasto público.
7. Subejercicios.
8. Débil incorporación de tecnologías de información en el ejercicio gubernamental.
9. Programas públicos duplicados y sin coordinación.
10. Servicios suministrados por particulares.
11. Diseño e implementación de la política para atender el problema público.
Para 2015, se pasa de 11 a 6 riesgos identificados:
1. • Afectación al Erario Público.
2. • Desfase entre Resultados Esperados y Obtenidos.
3. • Discrecionalidad en la Toma de Decisiones.
4. • Archivos Públicos Incompletos o Inexistentes.
5. • Información Financiera-Contable Incorrecta o Insuficiente.
6. • Vulnerabilidad en las Finanzas Públicas.
Finalmente, para 2016 se cuenta con 5 riesgos siguientes que se asocian a una nueva categoría de análisis que incorpora la ASF que son las áreas clave:
1. Afectación al Erario.
2. Desfase entre Resultados Esperados y Obtenidos.
3. Discrecionalidad en la Toma de Decisiones.
4. Información Financiera-Contable Incorrecta o Insuficiente.
5. Vulnerabilidad en las Finanzas Públicas.
Las 5 áreas clave o de alta prioridad en la que se materializan o podrían materializar estos riesgos son las contrataciones al amparo del artículo 1° de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios al Sector Público; la obra pública; la gobernanza en la toma de decisiones de las empresas productivas del Estado; las finanzas estatales; y, los padrones de los programas gubernamentales que otorgan subsidios. Y que en cuyo caso, desde un análisis causa-raíz, la ASF señala como principales causas: falta o falla en el diseño de la normatividad; deficiencia en el diseño de los programas o políticas públicas; insuficiencia de recursos financieros, planeación deficiente; limitadas capacidades de gestión (administrativas, supervisión, etc.); insuficiente capacitación técnica; carencia de automatización o integración de procesos; uso indebido de información privilegiada; brechas de integridad; y, falta de transparencia, por destacar algunos factores de índole endógeno y exógenos.
Todos estos elementos que he enunciado de manera resumida e ilustrativa, muestran los resultados de una claridad de análisis y perspectiva de integralidad de la ASF con su metodología de riesgos, al tiempo que espero puedan ser de utilidad para seguir con la reflexión y la invitación al debate de propuestas, proyectos e ideas entre los candidatos rumbo a una Agenda 2030. Veremos si hay eco en ello.
Ernesto Navarro.